какие виды международной безопасности отражены в международных нормативно правовых актах
Право международной безопасности
Право международной безопасности на современном этапе
Вся история человечества – это в значительной степени история войн. Долгие столетия война была основным средством разрешения международных конфликтов, способом создания, укрепления одних и уничтожения других государств. Миллионы невинных страдали от агрессивной политики своих правителей. Тем не менее мир, терпимость друг к другу, сотрудничество и взаимопомощь были нравственной основой всех традиционных конфессий, которые и сегодня призывают многих одуматься и всерьез озаботиться проблемой мира.
Человечеству нужно было пройти долгие тысячелетия исторического развития для осознания того, что война должна быть объявлена вне закона. Принято считать, что на рубеже XIX–XX вв. возник некий водораздел между правом войны и правом мира. Большая заслуга в этом принадлежит российским юристам, в первую очередь профессору Санкт-Петербургского университета Ф.Ф. Мартенсу, который был одним из организаторов «Гаагских конференций мира» 1899 г. и 1907 г.
Серьезным шагом на пути создания условий для всеобщего мира был Пакт Бриана-Келлога 1928 г., запретивший войну как средство национальной политики. Значительный вклад в развитие идей мира принадлежит Лиги Наций. Однако международное право и универсальные институты международного сотрудничества на том этапе развития не смогли противостоять нацизму, в результате человеческая история получила одну из самых жестоких и кровопролитных войн.
С появлением ООН впервые международное право стало иметь в своем арсенале не только запрет на ведение агрессивной войны, но и действенный механизм принуждения возможного агрессора к миру и многие другие средства мирного разрешения международных споров. Именно этим созданный после Второй мировой войны миропорядок отличается от довоенного. Всю мировую историю государства обеспечивали свою безопасность самостоятельно либо в рамках оборонительных союзов.
Организация Объединенных Наций была создана с принципиально другой задачей – обеспечить мир и безопасность на коллективной универсальной основе. Устав ООН определил пяти великим державам особый статус – постоянных членов Совета Безопасности ООН с возложением на них главной ответственности за международный мир и безопасность.
Объединенные Нации признали, что безопасность неделима, механизмы, ее обеспечивающие, должны иметь универсальный характер и должны быть созданы на равной основе как для больших, так и для малых государств. До сегодняшнего дня эти подходы находят свое отражение не только на универсальном уровне, но и в национальной правовой системе. Так, в концепции внешней политики РФ от 12 июля 2008 г. провозглашено в качестве ключевой цели «воздействие на общемировые процессы в целях установления справедливого и демократического миропорядка, основанного на коллективных началах в решении международных проблем». В Докладе группы высокого уровня по вызовам, угрозам и переменам был сделан следующий вывод: «Ни одно государство не может опираться только на свои силы. Коллективные стратегии, коллективные учреждения и чувство коллективной ответственности совершенно необходимы». Данный тезис был неоднократно подтвержден в документах ООН, в частности в Докладе Генерального секретаря ООН «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека», в котором записано: «…в сегодняшнем мире ни одно государство, каким бы могущественным ни было, не может защитить себя самостоятельно. Мы можем и должны действовать сообща». В соответствии с этим подходом обеспечение безопасности нашего государства, равно как и любого другого, возможно только в рамках коллективной стратегии глобального масштаба.
Понятие и принципы права международной безопасности
В классическом представлении под безопасностью принято понимать состояние защищенности от опасностей внутреннего и внешнего характера. В Концепции национальной безопасности РФ защищенность рассмотрена в динамике позитивных изменений, при которых обеспечивается устойчивое позитивное развитие общества и государства: «Интересы государства состоят в незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России… в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества».
Рядом исследователей безопасность рассматривается и как «определенная система гарантий территориальной целостности, суверенитета и всех других национальных интересов – гарантий, основывающихся на силовых средствах политики». Подобный подход, как представляется, существенно сужает инструментарий регулирования.
Обеспечить безопасность в современном мире исключительно силовыми средствами невозможно, и это крайне неэффективная стратегия.
Кроме военной безопасности необходимо обеспечивать безопасность экономическую, социальную, экологическую и др. При этом состояние безопасности обеспечивается не только защитой от угроз, но их нейтрализацией за счет механизмов мирного сотрудничества и взаимодействия в самых разных сферах государственной деятельности, жизни гражданского общества.
Что касается соотношения понятий национальной и международной безопасности, то в доктрине принято их рассматривать в диалектической взаимосвязи. Так, профессор С.А. Егоров считает, что «в современных условиях под национальной безопасностью уже недостаточно понимать лишь физическую и морально-политическую способность государства защищать себя от внешних источников угрозы своему существованию, поскольку обеспечение национальной безопасности оказалось в диалектической взаимосвязи с международной безопасностью, с поддержанием и упрочением всеобщего мира».
На сегодняшний день наиболее корректным, емким и обоснованным является следующий подход к определению понятия международной безопасности: международная безопасность – это состояние международных отношений, при которых отсутствует опасность для существования, функционирования и развития как каждого государства в отдельности, так и всех государств, всего международного сообщества в целом.
Принципы международного права в системе обеспечения международной безопасности
Как системообразующая отрасль международного права отрасль права международной безопасности основана на соответствующих базовых, или, как это принято в доктрине, основных, общепризнанных принципах международного права. Прежде всего это принципы, непосредственно закрепленные в Уставе ООН: суверенного равенства государств; неприменения силы или угрозы силой; мирного разрешения международных споров; территориальной целостности и неприкосновенности государства; равноправия и самоопределения народов; невмешательства в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства; добросовестного соблюдения взятых на себя международных обязательств и сотрудничества. В последующем в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, 1970 г. и в Заключительном акте СБСЕ 1975 г. подробно раскрывается содержание указанных принципов, а также появляются новые принципы, среди которых уважение прав человека и нерушимость границ, последний из которых является некой трансформацией принципа территориальной целостности. Все указанные принципы имеют системообразующее значение и должны в соответствии с идеологией Устава ООН рассматриваться во взаимосвязи. Применимость всех указанных принципов непосредственно в системе обеспечения международной безопасности не вызывает никакого сомнения. По существу императивные принципы являются той юридической основой, на которой формируются нормы, институты и все системы международной безопасности. По мнению профессора С.В. Черниченко, «опыт Второй мировой войны показал, что поддержание мира и безопасности необходимо для нормального существования всего человечества. С этим было согласно все мировое сообщество. Соблюдение принципов Устава было непременным условием достижения указанной цели».
Помимо основных императивных принципов международного права можно выделить и специальные, отраслевые принципы, присущие праву международной безопасности. Нужно, однако, отметить, что все они находятся на разной стадии формирования и закрепления в международном праве. Ряд исследователей считают их либо нормами обычного международного права, либо международно-правовыми обязательствами. Н.Ю. Ильин, например, в своей работе «Россия и концепции международной безопасности» вообще считает, что «эти принципы нереальны, поэтому мировое сообщество их рассматривать не стало, а жизнь их вообще отринула». Тем не менее будем условно их рассматривать как формирующиеся правовые принципы международной безопасности.
Среди них следующие принципы:
– принцип неделимости международного мира и безопасности. Хоть этот принцип и не нашел своего отражения в Уставе ООН, его существование продиктовано духом Устава, его актуальность постоянно подтверждается развитием интеграционных и глобальных процессов в мире. Данный принцип встречается в ряде международно-правовых документов, в том числе на региональном уровне. Так, в Основополагающем акте о взаимных отношениях, сотрудничестве и безопасности между Российской Федерацией и Организацией Североатлантического договора (Париж, 27 мая 1997 г.) в ст. 1 стороны определили: «Исходя из принципа неделимости безопасности всех государств Евроатлантического сообщества, Россия и НАТО будут совместно работать, с тем чтобы внести вклад в создание в Европе общей и всеобъемлющей безопасности…» Данный принцип широко представлен как в зарубежной, так и в отечественной доктрине международного права. В свое время Г.И. Тункин писал: «Мир неделим и вооруженное нападение одного государства на другое, независимо от того, идет ли речь о больших или малых государствах, является нарушением мира, в поддержании которого заинтересованы все государства»;
– принцип разоружения. По мнению ряда авторов, «принцип разоружения в современном международном праве проходит стадию конвенционного становления и конкретизации. Пока он сводится в основном к обязанности государств добиваться разоружения путем заключения международных соглашений, а также имплементировать нормы, содержащиеся в уже заключенных соглашениях». Начало своего формального закрепления этот принцип берет в Декларации ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами 1970 г., в которой записано, что «все государства должны добросовестно вести переговоры с целью скорейшего заключения универсального договора о всеобщем и полном разоружении под эффективным международным контролем». В рамках ООН на протяжении многих лет функционируют Конференция по разоружению, Первый комитет Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссия ООН по разоружению. Статья 11 Устава ООН наделяет Генеральную Ассамблею ООН правом «рассматривать общие принципы сотрудничества в деле международного мира и безопасности, в том числе принципы, определяющие разоружение и регулирование вооружений, и делать в отношении этих принципов рекомендации членам Организации или Совету Безопасности или Членам Организации и Совету Безопасности».
Гонка вооружений также рассматривается Уставом ООН как противоречащая самой цели учреждения ООН – избавлению грядущих поколений от бедствий войны. Г.И. Тункин в отношении этого принципа пишет:
«Гонка вооружений, неизбежно ведущая к обострению международной обстановки, противоречит принципу мирного сосуществования государств, заложенному в Уставе ООН и являющемуся общепризнанным принципом международного права», однако и он признает, что «вряд ли верно было бы утверждать, что уже полностью сформировался общепризнанный принцип разоружения». Практически такой же позиции придерживался И.И. Лукашук, по мнению которого «если такой принцип и существует, то он представляет собой принцип-идею, а не норму позитивного права. Обязательства государств в этой области сформулированы в принципе неприменения силы». Принцип разоружения корректнее было бы назвать принципом международных отношений, чем международного права. Идеалом реализации данного принципа является сведение всех военных потенциалов государств мира до уровня, необходимого для самообороны, что в сущности отвечает изложенной в Уставе ООН идеологии отказа от ведения агрессивных войн; – принцип равной и одинаковой безопасности. Данный принцип представляет собой перенос принципа суверенного равенства государств в сферу международной безопасности. В реальной жизни провозглашенное равенство всех государств не является абсолютным. При равенстве в правах государства не могут быть уравнены в первую очередь в возможностях, например такие государства, как США и Лаос, Россия и Люксембург. Однако режим международной безопасности не может основываться на преимуществах более сильного, хотя именно этого часто пытаются добиваться некоторые наиболее сильные государства.
Фактическое неравенство государств в ресурсах обеспечения индивидуальной безопасности компенсируется организацией ими групповых систем безопасности, сокращающих разрыв между их правом на равную безопасность и способностью реализации этого права. Институционально это реализуется через всю систему ООН, в рамках которой любые государства равны в возможностях и им предоставлены равные гарантии безопасности. Государства также реализуют данный принцип через систему договоров о взаимопомощи и различные региональные организации безопасности и коллективной обороны, где любая угроза национальной безопасности для любого из членов является общей угрозой. Данный принцип в доктрине часто представляется и как совокупность таких принципов, как принцип взаимного обеспечения безопасности (отказ от односторонних преимуществ, взаимные равные обязательства) и принцип одинаковой безопасности (стратегическое равновесие);
– принцип ненанесения ущерба безопасности других государств, предполагающий учет интересов и достижение согласия в вопросах безопасности на основе консенсуса. Еще в XVIII в. Иммануил Кант писал, что именно главенство «правового принципа» служит источником запрета на применение силы в столкновении интересов народов. К сожалению, современный мир еще очень далек от истинного понимания необходимости реализации в международных отношениях данного принципа;
– принцип запрещения пропаганды войны вытекает по сути из принципа запрещения агрессивной войны и выделяется рядом авторов как относительно самостоятельный принцип. В отношении данного принципа Специальный комитет по принципам международного права сделал согласованный вывод, что «в соответствии с целями и принципами Организации Объединенных Наций государства должны воздержаться от пропаганды агрессивных войн».
Актуальной для рассмотрения права международной безопасности является проблема соотношения принципов международного права.
В принятой Генеральной Ассамблеей ООН 24 октября 1970 г. Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, четко указано, что «при толковании и применении изложенные выше принципы являются взаимосвязанными, и каждый принцип должен рассматриваться в контексте всех других принципов». Несмотря на то что декларации, принятые Генеральной Ассамблеей ООН, носят лишь рекомендательный характер, авторитет данного положения не вызывает сомнения, так как Декларация была принята при абсолютном согласии всех членов ООН, без голосования и без каких-либо разночтений применяется в дипломатической практике уже почти сорок лет. Тем не менее именно вопрос соотношения, взаимосвязи принципов международного права становится все острее именно с точки зрения международной безопасности. На стыке двух принципов – неприменения силы и угрозы силой, уважения территориальной целостности и суверенитета государств, с одной стороны, и уважения прав и свобод человека – с другой, возникла теория возможных «гуманитарных интервенций», реализация которой на практике привела к акциям НАТО в Югославии в 1999 г., в Ираке в 2003 г., последняя продолжается и по сей день. А соотношение принципов территориальной целостности и права наций на самоопределение в последнее время, ввиду прецедентов с провозглашением независимости Косово и Южной Осетии с Абхазией, стало одной из самых обсуждаемых тем не только в науке международного права, но и в самых разных кругах современного общества.
В первую очередь нужно отметить, что появление в Уставе принципа равноправия и самоопределения народов нисколько не противоречило принципу территориальной целостности и во все последующие годы рассматривалось как правовая основа процесса деколонизации. Более того, данный принцип означает главным образом правовую возможность самоидентификации отдельного народа в рамках существующих государственно-властных институтов. Для того чтобы реализовать данное право, субъект (народ) должен соответствовать ряду критериев. В доктрине обычно выделяют следующие критерии: проживание на одной территории, экономическая и социальная целостность, наличие определенных элементов общей культуры. Конечно, теоретически право на самоопределение может быть реализовано вплоть до отделения. Именно в этом случае и возникает конфликт с точки зрения толкования принципов и, как следствие, может произойти подрыв обстановки мира и безопасности в целых регионах мира. С правовой точки зрения ситуация с отделением представлена в нормах международного права следующим образом.
В Декларации ООН о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами, 1970 г. четко определено: «…всякая попытка, направленная на то, чтобы частично или полностью разрушить национальное единство и территориальную целостность страны, несовместима с целями и принципами Устава ООН». Однако при этом должен быть соблюден ряд условий. Так, при раскрытии содержания принципа равноправия и самоопределения народов в Декларации отдельно отмечено: «Ничто в вышеприведенных абзацах не должно толковаться как санкционирующее или поощряющее любые действия, которые вели бы к расчленению или частичному или полному нарушению территориальной целостности или политического единства суверенных и независимых государств, действующих с соблюдением принципа равноправия и самоопределения народов, как этот принцип изложен выше, и, вследствие этого, имеющих правительства, представляющие весь народ, принадлежащий к данной территории, без различия расы, вероисповедания и цвета кожи». Все это означает, что отделение претендующего народа от существующего государства, если в нем этому народу предоставлены все условия для самоопределения (представительство в институтах власти и управления, свободный выбор формы внутригосударственной самоорганизации и др.), неправомерно.
Но в то же время если государство действительно нарушает эти условия, а при этом, возможно, нарушает еще и другие принципы международного права – неприменения силы, мирного разрешения международных споров (как это было в Грузии начиная с 1991 г.), указанная запретительная норма Декларации ООН 1970 г. перестает действовать в отношении этого народа и теоретически он имеет право на самоопределение вплоть до отделения. Подобный подход находит свое отражение в доктрине.
По мнению профессора С.В. Черниченко, «вопрос об отделении может быть поставлен только тогда, когда соответствующему народу государство не предоставляет возможности для участия в управлении этим государством, когда государство не соблюдает принцип равноправия и самоопределения народов».
Есть также определенные сложности в толковании принципа невмешательства во внутренние дела государства. Как в отечественной, так и в зарубежной доктрине встречаются суждения, что «отсутствие в Уставе ООН нормативного закрепления критериев того, что следует считать внутренними делами государства и что составляет вмешательство в эти дела, обусловливает довольно широкое социально-политическое пространство для действий ООН в каждом конкретном случае». Нужно отметить, что отсутствие четкого общепринятого толкования принципов, особенно в их соотношении, продолжает приводить к серьезным кризисным ситуациям. По мнению многих авторов, в том числе иностранных исследователей, отсутствие четкого соотношения данных принципов – залог кризисных моментов в целом всей системы обеспечения международного мира и безопасности под эгидой ООН. В этой связи не раз выдвигались инициативы о кодификации принципов международного права. Остается надеяться на то, что рано или поздно это произойдет, так как указанная проблема, без сомнения, является краеугольным камнем дальнейшего позитивного развития всего международного права.
Источники права международной безопасности
К числу основных источников права международной безопасности в первую очередь следует отнести Устав ООН. На нем фактически строится вся современная система международной безопасности, и в отличие от Статута Лиги наций данный императивный акт содержит не только действенные средства обеспечения мира и безопасности, но и эффективные механизмы по принуждению к миру. Среди важнейших актов ООН в сфере международной безопасности следует назвать Декларацию о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций 1970 г.,
Определение агрессии, принятое Генеральной ассамблеей ООН 1974 г., а также многочисленные резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности ООН. Среди актов регионального характера особое значение имеют акты ОБСЕ в силу признания их большим количеством государств (в настоящее время членами Организации являются 55 государств, включая все европейские, центральноазиатские государства – бывшие республики СССР, а также США и Канаду), в первую очередь это сам Хельсинкский заключительный акт 1975 г., и целый ряд принятых в последующем деклараций. Особое значение имеет Парижская хартия для новой Европы, принятая на саммите СБСЕ в 1990 г., которая помимо реорганизации соглашения в полноценную организацию провозгласила множество актуальных до сегодняшнего дня принципиальных положений по проблемам обеспечения международной безопасности. Среди наиболее прогрессивных международно-правовых документов, выработанных в ОБСЕ после парижского саммита, следует выделить Хартию европейской безопасности 1999 г., в которой были определены основные приоритетные направления, средства и методы обеспечения европейской безопасности.
Среди источников права международной безопасности большое значение имеют акты регионального характера, принятые в развитие положений Устава ООН. В регионе Евразии международно-правовые акты создаются в первую очередь в рамках международных организаций по проблемам безопасности, таких как НАТО, ОДКБ, ШОС и др.
Важное значение помимо учредительных актов данных международных организаций (Вашингтонский договор 1949 г., Декларация о создании ШОС 2001 г., Хартия Шанхайской организации сотрудничества 2002 г., Устав ОДКБ 2002 г., имеют многочисленные договоры, декларации и прочие акты, принимаемые государствами – участниками данных организаций по проблемам сотрудничества в области коллективной безопасности.
Особое место среди источников права международной безопасности занимают договорные нормы в сфере разоружения, сокращения вооружений и контроля над вооружениями. Большая заслуга в разработке многих документов в данной сфере принадлежит Конференции по разоружению, в которую входит 61 государство, Комитету по разоружению Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссии ООН по разоружению.
Современная система права международной безопасности
При рассмотрении международной безопасности как определенного состояния международных отношений обнаруживается, что система международной безопасности – явление гораздо более сложное, чем простая совокупность международных отношений. Систему международной безопасности целесообразно рассматривать через взаимосвязанную совокупность следующих элементов:
– международно-правовых режимов обеспечения безопасности;
– институциональных механизмов международной безопасности.
В свою очередь среди международно-правовых режимов как элементов системы международной безопасности можно выделить:
– режим мирного разрешения международных споров (переговоров, обследования, посредничества, примирения, арбитража, судебного разбирательства, обращения к региональным органам, соглашениям или иными мирными средствами);
– режим поддержания, а равно восстановления международного мира и безопасности, не связанный с использованием вооруженных сил (полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио и других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений);
– режим принуждения к миру с использованием вооруженных сил (совокупность действий и мер воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания и (или) восстановления международного мира и безопасности; в их числе демонстрация, блокада и другие операции воздушных, морских и сухопутных сил членов ООН);
– меры по укреплению доверия.
При этом сами институциональные механизмы международной безопасности, т.е. непосредственно организационные формы, через которые реализуются вышеуказанные режимы, образуют самостоятельную систему, в которую как элементы входят, помимо механизмов индивидуальной безопасности, три организационные формы коллективной безопасности:
В свете современного развития указанных институциональных механизмов обеспечения международной безопасности наиболее остро сегодня стоят проблемы реформирования и повышения эффективности ООН, особенно Совета Безопасности ООН как главного международного органа, ответственного за обеспечение мира и безопасности, за которым необходимо сохранить функции контроля и руководства при осуществлении операций по поддержанию мира, в первую очередь связанных с использованием вооруженных сил. Несмотря на то что Устав ООН приветствует вовлеченность региональных структур в решение проблем безопасности, на практике такие оборонительные союзы, как НАТО, фактически присваивают себе статус и возможности ООН, чем полностью подрывают авторитет и нормальное функционирование всей системы международной безопасности, что в свою очередь приводит к многочисленным нарушениям норм и принципов международного права.
В отличие от групповой безопасности (которая базируется на соответствующих договорах о взаимопомощи между отдельными государствами), в основе которой, так же как и в основе индивидуальной, лежат интересы отдельного государства, «система коллективной безопасности обеспечивает индивидуальные интересы через призму общего субъективного интереса всего мирового сообщества».
В современной доктрине зачастую понятия международной и коллективной безопасности или индивидуальной и национальной безопасности считают тождественными, что неверно. Так, национальная безопасность РФ – и это находит свое отражение в концепции национальной безопасности России – обеспечивается не только средствами индивидуальной (т.е. реализуемой самим государством самостоятельно) безопасности, а, наоборот, главным образом коллективными усилиями на основе соответствующих международных соглашений (в рамках ООН, ОДКБ и др.).
Поэтому в определенном смысле национальная безопасность может быть как коллективная, так и индивидуальная. Так, и международная безопасность, т.е. безопасность всего мира, различными авторами рассматривается как через коллективные усилия, так и через простую совокупность самостоятельных действий государств, согласующихся с общепринятыми принципами и нормами международного права. В целях недопустимости смешения понятий и уточнения их взаимосвязей предложена схематичная классификация видов безопасности.
Так же как система международной безопасности, состоящая из универсального и регионального компонентов, система национальной безопасности имеет в качестве составных элементов внутреннюю и внешнюю и государственную и общественную безопасность.
Впервые термин «национальная безопасность» (который фактически означал безопасность государственную) был использован в 1904 г. в послании президента Т. Рузвельта Конгрессу США. В данном термине интересы государства и нации едины, тем самым доктрина безопасности автоматически легитимируется, так как в ее основе лежит национальный – общественный – интерес. В западной доктрине вообще интересы безопасности, национальные интересы, фундаментальные западные ценности являются почти тождественными понятиями.
С появлением понятия национальная безопасность понятия государственная и общественная безопасность практически нивелировались. При таком подходе (т.е. фактически через замену этих понятий) национальный интерес стал по сути вбирать в себя и общественный и государственный, фактически становясь определяющим для последних.
При рассмотрении триады «национальная, государственная и общественная безопасность», определении их взаимосвязи необходимо понимание того, что в основе каждой из них лежит безопасность конкретного человека. И это главное достижение и императив современного миропорядка и самого международного права. Достаточно вспомнить принцип, идущий еще с римского права: hominum causa omne jus gentium constitutum est (все международное право создано для блага человека). Это и должно отличать истинное демократическое государство от авторитарного – то, что в основе интересов страны, концепций ее внешней политики и безопасности (как международной, так и национальной) лежат не интересы и приоритеты государственно-властных институтов, а законные права и свободы человека как высшая ценность.
Разоружение и ограничение вооружений
Избрав в качестве цели избавление будущих поколений от бедствий войны, Объединенные Нации встали на путь создания необходимых механизмов, правовых средств разоружения. Разоружение – это объективная разумная потребность, неотъемлемый элемент мирного сосуществования цивилизаций, полное же разоружение – идеальная модель мирового сообщества. Существуют точки зрения, особенно в российской доктрине, что разоружение является принципом международного права. Как уже было упомянуто в настоящем исследовании, более взвешенным подходом к рассмотрению принципа разоружения представляется позиция И.И. Лукашука, по мнению которого «если такой принцип и существует, то он представляет собой принцип-идею, а не норму позитивного права. Обязательства государств в этой области сформулированы в принципе неприменения силы».
Первым шагом на пути разоружения было принятие в 1959 г. Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, которая определила полное разоружение как конечную цель международных усилий в этой области.
Советский Союз был инициатором этого прогрессивного документа.
И в действительности именно наше государство было одной из основных движущих сил, наряду с США, в деле всеобщего разоружения.
Согласно устоявшейся терминологии «разоружение – это средство обеспечения международной безопасности посредством комплекса совместных действий государств, направленных на сокращение гонки вооружений, ограничение, сокращение вооружений до уровня разумной достаточности, необходимого для обороны».
Институциональной основой для выработки идей и норм на универсальном уровне в сфере разоружения являются на сегодняшней день Конференция по разоружению, Первый комитет Генеральной Ассамблеи ООН и Комиссия ООН по разоружению.
Режим нераспространения ОМУ
Тем не менее у режима нераспространения существуют серьезные и трудноразрешимые проблемы. В соответствии с Договором 1968 г. государства взяли обязательства по нераспространению военного компонента ядерных технологий, напротив, мирное использование атомной энергии признано наиболее эффективным, а обмен соответствующими знаниями всячески приветствуется. Так, в ст. 4 Договора указывается на то, что никакое положение Договора не следует толковать как затрагивающее право участников развивать исследования, производство и использование ядерной энергии в мирных целях. Более того, в соответствии с данной статьей все участники обязуются способствовать самому полному обмену оборудованием, материалами, научной и технической информацией об использовании ядерной энергии в мирных целях, имеют право участвовать в таком обмене.
И такой выбор, что более чем парадоксально, позволяет им сделать сам Договор. Так, ст. 10 дает право участникам выйти из него, если они решат, что связанные с содержанием настоящего Договора исключительные обстоятельства поставили под угрозу высшие интересы страны (как известно, только КНДР пока воспользовалась данным правом).
Серьезные проблемы вызывает и отсутствие среди государств – участников Договора некоторых из новых ядерных государств, в частности Израиля, которые не несут никакой международно-правовой ответственности за распространение ядерных материалов. Учитывая возможность попадания данных технологий и материалов в руки террористов, ужасающей выглядит и официальная статистика: в течение прошедшего десятилетия были задокументированы более 200 случаев незаконного оборота ядерных материалов.
Непростая миссия по разрешению указанных проблемных аспектов возложена на специальную международную организацию, осуществляющую контроль за соблюдением положений Договора 1968 г., – Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ). Реализуется механизм контроля посредством заключения каждым из государств – участников ДНЯО специального соглашения с МАГАТЭ.
Большое значение для укрепления режима нераспространения имеют созданные по всеми миру в рамках реализации ст. VII Договора региональные безъядерные зоны. Безъядерными зонами на сегодня являются:
О масштабах проблемы утилизации свидетельствуют открытые данные о количестве оружейного плутония, наработанного в США и СССР. Так, за более чем 50-летний период в США было наработано около 100 т, а в СССР – около 125 т оружейного плутония. Как известно, изотопное разбавление плутония оружейного качества «гражданским» плутонием не приводит к выводу результирующего продукта из категории материала прямого использования, т.е., по определению МАГАТЭ, не переводит его в форму, непригодную для изготовления ядерного взрывного устройства. Таким образом, на сегодняшний день международно признанными являются два возможных варианта утилизации: иммобилизация плутония (остекловывание совместно с высокорадиоактивными отходами) и «сжигание» оружейного плутония в МОКС-топливе энергетических реакторов. При этом последний способ является приоритетным, так как иммобилизация потенциально обладает более низким «барьером» против возможного обратного выделения плутония из остеклованных форм по сравнению с отработавшим МОКС-топливом. На сегодняшний день действует Соглашение между РФ и США, подписанное в сентябре 1998 г., об утилизации плутония, по которому стороны подтвердили намерение поэтапно изъять из своих ядерных оружейных программ около 50 т плутония и переработать его так, чтобы никогда нельзя было использовать этот материал в ядерном оружии. В отличие от утилизации плутония в силу существенных различий физических характеристик урана и плутония задача утилизации высокообогащенного урана оказывается более простой: снижение содержания делящегося изотопа U-235 с 93–95%, характерных для оружейного ВОУ, до 3–5%, необходимых для изготовления топлива ядерных реакторов АЭС, может осуществляться путем разбавления ВОУ природным или слабообогащенным ураном.
Соответственно в США было отправлено 2800 т НОУ на сумму около 2 млрд долларов, которые использовались по поступлении в Россию для повышения уровня ядерной безопасности атомной энергетики, очистки радиационно загрязненных территорий, конверсии предприятий военного ядерного комплекса, развития фундаментальной и прикладной науки.
Согласно одному из наихудших сценариев нападение с применением всего лишь одного грамма рецептуры натуральной оспы, закачанной в боеприпас, может привести к гибели от 100 тыс. до 1 млн человек.
Современная ситуация требует также существенного развития международно-правового режима нераспространения не только самого ОМУ, но и средств его доставки – прежде всего ракетных технологий. Данный запрет на распространение ракетных технологий позволил бы косвенным образом существенно снизить риски процесса распространения ОМУ.
В этом отношении прогрессивным является учрежденный в 1987 г. Режим контроля за ракетными технологиями (РКРТ), однако очевидная слабость данного режима обусловлена его неюридическим и неуниверсальным характером (только 34 государства принимают в нем участие).
По мнению российского Президента В.В. Путина, высказанному им на Мюнхенской конференции по проблемам безопасности, «милитаризация космоса может спровоцировать непредсказуемые для мирового сообщества последствия – не меньшие, чем начало ядерной эры».
Подписание данного Договора, придание режиму демилитаризации космического пространства универсального характера будут значимым шагом на пути укрепления международной безопасности.
Ограничение и сокращение стратегических наступательных вооружений до пределов необходимой самообороны
Реализация этой тенденции шла в развитие принципа неприменения силы (отказа от агрессии), закрепленного в международном праве, в первую очередь в Уставе ООН. Подразумевалась возможность уничтожения вооружений до пределов, необходимых для самообороны. В силу условий «холодной войны» главными акторами разоружения своих наступательных арсеналов стали СССР и США. В 1972 г. было подписано Соглашение об ограничении стратегических вооружений (ОСВ-1), которое включало в себя как неотъемлемый элемент стратегической стабильности Договор о противоракетной обороне (ПРО), ограничивающий число районов ПРО, и Временное соглашение о некоторых мерах в области ограничения стратегических наступательных вооружений, которое ограничило число пусковых установок стратегических ракет и число баллистических ракет на подводных лодках.
В 1979 г. в развитие достигнутых договоренностей было подписано новое соглашение – ОСВ-2, предусматривающее ограничение пусковых установок и баллистических ракет класса «земля – воздух» до 2250 единиц. Несмотря на успешную ратификацию в полной мере, Соглашение так и не было выполнено.
Особенно проблемным аспектом данного стратегического сотрудничества на сегодняшний момент является реализация Договора о противоракетной обороне. За годы своего существования Договор показал свою эффективность как инструмент стратегической стабильности и не только в отношениях между СССР и США, но и между другими ядерными державами, для которых появление современной противоракетной обороны сводит на нет их незначительные ядерные арсеналы, не имеющие средств прохождения ПРО (в частности, Франция, Китай и др.). В 1999 г. на Генеральной Ассамблее ООН 80 государств высказались за поддержку резолюции в защиту ПРО. Несмотря на это, после нескольких лет дорогостоящих испытаний, принимая во внимание позицию России, грозящую приостановить выполнение своих обязательств по СНВ-1, 2, что было законодательно закреплено при их ратификации, 13 июня 2002 г. США официально вышли из ПРО и объявили о начале полномасштабных действий по строительству национальной системы противоракетной обороны. Следующим шагом, направленным на подрыв стратегической стабильности, было объявление проекта об установке противоракетной обороны в странах Восточной Европы (10 противоракет в Польше и радар в Чехии). Несмотря на уверения американских руководителей в том, что вся система ПРО, в том числе ее европейский компонент, рассчитана на предотвращение ядерных угроз из нестабильных азиатских стран, в первую очередь из Ирана и КНДР, вряд ли у кого вызывает сомнение, что «в основе планов развертывания противоракетной обороны США лежит антироссийская и антикитайская политика Вашингтона». В противном случае американским руководством было бы с большим энтузиазмом воспринято предложение Президента России об использовании для этих целей Габалинской РЛС (военной базы ВС РФ в Азербайджане). Эта РЛС позволяет «прикрыть» всю Европу, включая ее юго-восток. При этом радар в Азербайджане не способен засечь пуски российских баллистических ракет, которые в случае войны с Америкой проследуют через Северный полюс в сторону Соединенных Штатов.
В соответствии с Договором устанавливались равные квоты по обычным вооружениям по обе стороны (страны НАТО и ОВД) на территории от Атлантики до Урала:
– 20 000 артиллерийских орудий;
– 30 000 боевых бронированных машин;
– 6800 боевых самолетов;
– 2000 ударных вертолетов.
Указанные квоты были распределены между соответствующими государствами с каждой из сторон.
На универсальном уровне также наметился определенный прогресс: 6 декабря 1991 г. был учрежден Регистр обычных вооружений Организации Объединенных Наций, повышающий уровень транспарентности в военной области. Предусматривалось представление государствамичленами ежегодных отчетов о продаже и покупке ими обычных вооружений и имеющихся у них запасов вооружений, а также об их оборонных структурах, политике и доктринах. По данным ООН, на сегодняшний день 172 государства предоставляют соответствующую информацию в Регистр. Однако Регистр и по сей день сильно страдает из-за несвоевременного представления отчетов.
После лавины прокатившихся демократических революций и смены режимов в 89–90-х годах страны Центральной и Восточной Европы все больше начинают тяготеть к Западу, НАТО, реинтегрироваться в единую Европу. Более того, Организация Варшавского договора прекращает свое существование вместе с самим СССР, а уже в 1999 г. часть стран Центральной и Восточной Европы становятся полноправными членами НАТО. Все это неминуемо требовало пересмотра положений ДОВСЕ. Российская дипломатия активно добивалась пересмотра квот по обычным вооружениям в связи с расширением НАТО и возникновением потенциальных военных угроз на границах России. На очередном Саммите ОБСЕ в 1999 г. в Стамбуле при гарантиях России вывести свои войска из Грузии и Молдовы (фактически для того, чтобы «расчистить» этим республикам путь в НАТО) был подписан адаптированный ДОВСЕ. Новый документ устанавливал скорректированные квоты по обычным вооружениям для европейских государств, которые позволяли обеспечить паритет сил с Россией и ее союзниками по СНГ, были также учтены российские требования по объемам вооружений для центральных районов и приграничных зон. По мнению экспертов, адаптированный ДОВСЕ решал все данные моменты: «В совокупности эти режимы (центр и фланги) адаптированного ДОВСЕ формируют своего рода пояс безопасности по всему периметру европейских рубежей России. При этом Россия сохранила право перебрасывать силы из ныне спокойной северной зоны в кризисные районы на юге. Все это вместе взятое существенно нивелирует негативные последствия расширения НАТО для безопасности России и европейской стабильности».
В последующие годы Россия вывела свои войска из Молдовы и Грузии, ратифицировала адаптированный ДОВСЕ, но, к сожалению, европейские государства ратифицировать этот документ не торопились.
В силу чего, увязывая также свое решение с предстоящим размещением в Европе американской ПРО, с 12 декабря 2007 г. Россия приостановила свое участие в упомянутом Договоре.
Но так ли плохо для российских стратегических интересов отсутствие действенного, адаптированного механизма ДОВСЕ?
Во-первых, необходимо уточнить, что Россия не вышла из Договора, а лишь приостановила его действие до ратификации адаптированного соглашения соответствующими странами Европы.
Во-вторых, нужно отметить, что с точки зрения военной безопасности ДОВСЕ в последнее время не играл на европейском континенте какой-либо значимой роли в вопросах ограничения вооружений.
В-третьих, если в целом анализировать перспективы установления равных квот по обычным вооружениям для стран НАТО и России, это недостижимый и сомнительный с точки зрения эффективности результат. Реально только СССР по обычным вооружениям превосходил все силы НАТО в Европе вместе взятые, причем в два раза, сейчас же силы НАТО в 3–4 раза превосходят российские. Для России сегодня нет ни смысла, ни финансовой возможности стремиться к паритету с Западом по обычным вооружениям из-за его огромного превосходства в экономическом потенциале и людских ресурсах. По мнению ряда авторитетных экспертов, «те, кто выступают за сохранение количественного военного паритета между Россией и остальной Европой (включая силы США в Европе), пусть и неявно, исходят из того, что холодная война продолжается и может перерасти в горячую войну между Россией и значительной частью остального мира. В действительности же вероятность такой войны равна нулю». При всей негативности процесса расширения НАТО к границам России этот процесс накладывает и определенный отпечаток на саму организацию. Учитывая принцип консенсуального принятия любых решений в НАТО, согласовать единую позицию по военной агрессии против России будет скорее всего невозможно.
Сегодня назрела необходимость согласования и внедрения качественно иных международно-правовых форм и механизмов бюджетного контроля военных расходов государств. На фоне масштабного раздувания финансирования обороны в США европейцы с каждым годом все меньше тратят и хотят тратить на безопасность, и это оправданная тенденция. По мнению экспертов, иракский пример показывает, что «несмотря на многократное превосходство военной мощи, ни Соединенные Штаты, ни их союзники не в состоянии вести длительную войну даже локального характера. В эпоху глобализации срабатывает иная система ограничения военных возможностей». На международном уровне, возможно, на европейском, необходимо согласование не лимитов вооружений, а средств, затрачиваемых на военную безопасность с учетом территорий, угроз, протяженности границ и разных возможностей разных экономик. Приоритетом же должен быть человек, гуманитарная составляющая – это главный тезис современного международного права.