Заинтересованность государства в механизмах гчп связана с тем что
Преимущества механизма ГЧП (МЧП)
Для публичной стороны
Для частной стороны
Возможность привлечь частного инвестора к финансированию создания объекта позволяет реализовывать инфраструктурные проекты даже в условиях отсутствия достаточного объема бюджетных средств без увеличения долговой нагрузки в текущем периоде
Закрепление условий взаимодействия
с публичной стороной в рамках долгосрочного соглашения
Возможность объединения в рамках одного проекта различных этапов (проектирование, строительство и эксплуатация)
Возможность получения земельного участка, лесного участка, водного участка и (или) участка (иных водных, лесных и пр.) без торгов для целей реализации соглашений ГЧП (МЧП)
Возможность приобретать не объект, а услугу за счет платежей, привязанных к объему и качеству ее оказания, что также способствует развитию конкуренции на рынке социально значимых услуг
Возможность софинансирования проекта публичной стороной, получения дополнительных гарантий (в т. ч. минимальной доходности)
Возможность использовать ресурсы и компетенции частного партнера (концессионера) для оказания социально значимых услуг, повышения их качества и удовлетворенности потребителей, привлечения новых технологий создания или эксплуатации
Возможность увеличивать свою выручку по проекту за счет оказания дополнительных платных услуг и/или применения различных решений, снижающих затраты на этапе
Передача части рисков по проекту частному партнеру (концессионеру)
Передача части рисков по проекту публичному партнеру (концеденту)
Снижение присутствия государства в экономике
Закрепление в сферах деятельности, традиционно занимаемых государством
В случае частной инициативы – возможность переложить затраты, связанные с разработкой проекта, на частного инициатора проекта и сократить срок отбора инвестора, а также повысить эффективность управления имущественным комплексом
В случае частной инициативы – возможность самостоятельно проработать структуру проекта и предложить проект соглашения, сократить срок заключения соглашения
Что такое ГЧП. Объясняем простыми словами
В результате такого сотрудничества государство получает функционирующий объект (дорога, школа, электростанция), а предприниматели зарабатывают средства на строительстве и/или последующей эксплуатации объекта.
Первый пример ГЧП в современной России — строительство станции аэрации в московском Южном Бутове в 1998 году немецкой фирмой SHW Holter Wassertechnik. Построенная станция больше 12 лет была в собственности компании, которая получала средства за её эксплуатацию. А потом станцию передали городу.
Также существуют муниципально-частные партнёрства (МЧП): муниципальные образования проводят открытый конкурс на выбор инвестора. ГЧП и МЧП отличаются только масштабами.
Пример употребления на «Секрете»
«Чтобы удержать людей на Дальнем Востоке и в северных регионах, нужно обеспечить им качественные условия жизни. А это означает серьёзные бюджетные вложения в социальную и коммунальную сферы. Конечно, часть может осуществляться на принципах государственно-частного партнёрства. Но всё равно в этом партнёрстве финансовая нагрузка на государство неизбежно будет высокой, так как в этих регионах дорого любое строительство, а рыночный спрос на услуги — не очень большой».
(Руководитель Экспертного совета по промышленной политике Комитета РСПП Моисей Фурщик — о том, как должна развиваться Россия.)
Нюансы
Государственно-частное партнёрство регламентируют два федеральных закона:
Формы ГЧП:
Соглашение о ГЧП защищает вложения инвестора: оно гарантирует возврат денег. Более того, в этом документе прописывают норму доходности. Если она ниже установленного уровня, государство компенсирует разницу.
Концессия — более рискованная для бизнеса форма сотрудничества. Чтобы вернуть деньги, у инвестора есть определённый срок — период действия соглашения. Вложения должны окупиться за счёт взимаемой с пользователей объекта платы.
Главная сфера, где используется государственно-частное партнёрство, — инфраструктура. Это могут быть:
Цифры
Больше всего концессий заключают в коммунально-энергетической сфере (90%). На социальную сферу приходится 7% и всего 3% — на транспортную.
В Москве реализуются по договорам ГЧП более 50 проектов в различных отраслях:
Государство как участник и регулятор инвестиционных отношений в рамках государственно-частного партнерства
Белицкая А.В., кандидат юридических наук, доцент кафедры предпринимательского права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.
В статье раскрывается двоякая роль государства в государственно-частном партнерстве как участника и как регулятора соответствующих инвестиционных отношений. Автор доказывает, что защита прав и законных интересов частного инвестора в рамках государственно-частного партнерства требует от государства поведения равноправного партнера. Вместе с тем, по мнению автора, частные интересы инвестора в проектах государственно-частного партнерства не должны противоречить интересу публичному или превалировать над ним, так как государственно-частное партнерство должно быть направлено прежде всего на его эффективную реализацию.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственная инвестиционная политика, инвестиционный проект, баланс частных и публичных интересов, государственное регулирование экономики.
The State as a participant and a regulator of investment relations within the limits of public-private partnership
The article reveals the dual role of the state in public-private partnership as a participant and a regulator of the corresponding investment relations. The author proves that the protection of rights and legitimate interests of a private investor within the limits of public-private partnership requires the state to behave like an equal partner. At the same time, the author thinks that the private interests of the investor in projects of public-private partnership must not contradict the public interest or prevail over it because the public-private partnership should, above all, be directed towards its efficient implementation.
Key words: public-private partnership, state investment policy, investment project, balance of public and private interests, state regulation of the economy.
Государственно-частное партнерство в настоящее время становится одним из приоритетных направлений реализации государственной инвестиционной политики в тех отраслях экономики, в которых государство традиционно выступало монополистом. Механизмы государственно-частного партнерства рекомендуются в качестве метода решения различного рода государственных задач в документах стратегического планирования территориального и отраслевого характера, отдельных федеральных законах.
Государственно-частное партнерство обычно возникает по инициативе государства в силу его заинтересованности в развитии экономики страны, но может возникнуть и по инициативе частного партнера (инициатива частного финансирования). Интерес публичного партнера заключается в создании или реконструкции социально значимых инфраструктурных объектов, а также в обеспечении населения соответствующими товарами, работами и услугами. Для реализации публичного интереса государство привлекает отдельных частных лиц для выполнения конкретных работ или услуг, а также наделяет их соответствующими полномочиями. Интерес частного партнера состоит в получении дохода от эксплуатации объектов государственно-частного партнерства или оказания публичных услуг на основе делегированных полномочий.
Государственно-частное партнерство позволяет привлечь частные инвестиции в реализацию важных инвестиционных проектов при сохранении общего контроля государства над объектом государственно-частного партнерства. В концессионных соглашениях государство реализует такой контроль главным образом через полномочия собственника объекта. В соглашениях государственно-частного партнерства, в которых право собственности на объект переходит к частному партнеру, контроль государства осуществляется через различные обременения, которые накладываются на объект, механизм реализации имущества при банкротстве частного партнера, механизм замены частного партнера и т.д. Между тем задачи государственного регулирования в проектах государственно-частного партнерства нельзя сводить лишь к осуществлению контрольных функций.
В рамках государственно-частного партнерства государство может выступать также как гарант возврата кредита в инвестиционных проектах. В Постановлении Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 “О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации” государственная (муниципальная) гарантия определена как не поименованный в главе 23 “Обеспечение исполнения обязательств” ГК РФ способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, при котором публично-правовое образование дает письменное обязательство отвечать за исполнение обязательств лицом, которому дается гарантия, обязательств перед третьими лицами полностью или частично (п. 1 ст. 115 БК РФ, п. 1 ст. 329 ГК РФ). Государственные гарантии нельзя считать прямым участием государства в инвестиционной деятельности, однако в качестве меры государственной поддержки государственные гарантии имеют порой решающее значение для банков при принятии решения о предоставлении кредитов инвесторам в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства.
Отбор проектов для финансирования из средств Инвестиционного фонда РФ осуществляется в соответствии с принципами, закрепленными в Постановлении Правительства РФ от 1 марта 2008 г. N 134 “Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации”, а именно: обеспечение равных условий доступа к процедуре предоставления бюджетных ассигнований Фонда, соответствие проектов установленным критериям, безубыточность проектов, разделение рисков государства и инвесторов, учет государственных и частных интересов. К критериям, установленным для отбора проектов, относятся, в частности, наличие инвестора, подтвердившего готовность к участию в проекте (за исключением концессионного проекта), соответствие целям социально-экономического развития РФ или субъекта РФ, определенным в программных и стратегических документах федерального и регионального уровня, достижение положительных социальных эффектов при реализации проекта. Стоимость проектов должна составлять не менее 5 млрд руб. для проектов, имеющих общегосударственное значение, и не менее 500 млн руб. для региональных проектов. Срок использования бюджетных ассигнований Фонда не должен превышать 5 лет. Для получения бюджетных ассигнований Фонда инвестору необходимо представить обоснование невозможности реализации проекта без их участия, что является принципиальным условием. Расходование средств Инвестиционного фонда РФ осуществляется путем заключения соглашений о предоставлении государственной поддержки.
Наряду с Инвестиционным фондом Российской Федерации в бюджетном законодательстве также упоминаются региональные инвестиционные фонды, которые представляют собой часть средств бюджета субъекта РФ, подлежащую использованию в целях реализации на его территории проектов государственно-частного партнерства в отношении создания и (или) развития объектов транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственной собственности субъектов РФ и (или) муниципальной собственности, стоимость которых составляет не менее 500 млн руб. Объем бюджетных ассигнований региональных фондов устанавливается законом субъекта РФ о бюджете. В заявке на получение финансирования также необходимо обосновать невозможность реализации регионального проекта без государственной поддержки.
Как указывает Е.П. Губин, в современных условиях существует объективная потребность государственного регулирования, что обусловлено, в частности, необходимостью установления макроэкономических пропорций в экономике и необходимостью развития инновационной экономики, предполагающей наличие инвестиционной составляющей. Для обеспечения баланса частных и публичных интересов государственное регулирование инвестиционной сферы и государственное инвестирование, в том числе в рамках государственно-частного партнерства, должны осуществляться в рамках продуманной государственной инвестиционной политики. Государственная инвестиционная политика является составной частью государственной экономической политики и представляет собой комплекс правовых, экономических, организационных и иных мер, направленных на привлечение инвестиций в экономику, обеспечение производства конкурентоспособной продукции, создание благоприятных условий для субъектов инвестиционной деятельности.
Цели и задачи государственной инвестиционной политики обусловливаются фактическим состоянием экономики в текущий момент времени и должны определяться на основе прогнозных оценок инвестиционных и ресурсных возможностей государства. Представляется, что государственная инвестиционная политика должна быть направлена на активизацию инвестиционных процессов, обеспечение устойчивого развития экономики, создание и обеспечение эффективного функционирования механизмов привлечения иностранных инвестиций. В качестве задач государственной инвестиционной политики можно обозначить демонополизацию экономики на принципах государственно-частного партнерства, реализацию приоритетных инвестиционных проектов, направленных на модернизацию инфраструктуры и внедрение инноваций и высоких технологий и др. Наряду с целями и задачами в соответствующей сфере экономики государственная инвестиционная политика должна также содержать правовые средства, необходимые для реализации поставленных целей, в том числе в отношении государственно-частного партнерства, проектного финансирования и др. Государственная инвестиционная политика, по нашему мнению, должна получить правовую форму закрепления в отдельном документе стратегического планирования, принятом в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ “О стратегическом планировании в Российской Федерации”. Вместе с тем в научной литературе предлагаются и более фундаментальные подходы к решению данного вопроса. Так, В.С. Белых указывает, что в условиях усиления государственного регулирования экономики следует разработать и принять Закон “Об основах управления экономикой Российской Федерации” (если идея о принятии кодекса (закона) о предпринимательстве не проходит).
Таким образом, участие государства и инвестиционных отношениях является необходимостью для решения стоящих перед ним публичных задач, в том числе связанных с имущественными отношениями, однако такое участие должно быть регламентировано. Государство может выступать в качестве инвестора в реализации общественно значимых инвестиционных проектов, участвовать в юридических лицах, вкладывать в развитие государственной собственности, однако представляется, что роль инвестора не является свойственной ролью для государства. Только в тех значимых для государства и общества сферах, в которых частный инвестор не справляется с реализацией проектов, государство может оказать ему помощь в виде мер государственной поддержки и в исключительных случаях, в частности в проектах государственно-частного партнерства, осуществить прямые вложения. При этом государственное инвестирование всегда должно быть обусловлено необходимостью реализации публичного интереса.
Научная электронная библиотека
1.1. Понятие и сущность государственно-частного партнёрства
Формирование институтов взаимодействия государства и бизнес-структур в современных условиях развития страны является важным моментом результативного и устойчивого развития как на уровне страны в целом, так и на уровне регионов. В условиях развития конкурентоспособного рынка и стремления к росту благосостояния и качества жизни населения возникает необходимость в формировании новой экономической модели, базирующейся на частной инициативе и государственном регулировании экономических процессов. Данная стратегия социально-экономического развития подразумевает переход к устойчивому типу развития на основе использования государственно-частного партнерства как механизма, способного обеспечить переход в долгосрочной перспективе на всех уровнях взаимодействия к сбалансированному социальному, экологическому и экономическому развитию, при котором ориентация бизнес-структур направлена на деятельность, не подрывающую возможность будущих поколений в реализации своих возможностей и потребностей.
Термин «государственно-частное партнерство» является устоявшимся переводом с английского языка «public-private-partnership». При этом слово «public» переводится как «государство», что, казалось бы, значительно сужает суть пришедшего к нам с Запада понятия. Однако «государство» (public) здесь трактуется шире, чем простая совокупность учреждений, осуществляющих властные функции. Оно выступает обобщающим субъектом общественной власти, включающим все уровни управления – федеральный (национальный), региональный и муниципальный. Под «public» понимается совокупность общественных институтов, которые реализуют свои властные полномочия, а также играют подчас неофициальную, неформальную, но важную роль в развитии общественных процессов. В определении ГЧП государство стоит на первом месте, так как является инициатором большинства проектов ГЧП [57].
В настоящее время отсутствует, в теоретическом и практическом плане единая трактовка такого сложного понятия, как «государственно-частное партнерство» или сводится к определению – эффективный альянс
(взаимодействие) государства и бизнеса. Рассмотрим теоретические и методологические подходы к определению термина «государственно-частное партнерство» [11].
В США ГЧП понимается как «закрепленное в договорной форме соглашение между государством и частной компанией, позволяющее последней в согласованной форме участвовать в государственной собственности и исполнять функции, традиционно лежащие в сфере ответственности публичной власти. Такое соглашение обычно предполагает наличие контракта соответствующего правительственного агентства с частной компанией, предметом которого выступают реконструкция, строительство объекта государственной собственности и/или его эксплуатация, управление и т. п. Основные права собственности в отношении данного объекта не изменяются, и государство даже после передачи объекта частной компании остается его собственником [5].
Государственно-частное партнерство – это довольно новый институт. Он появился в начале 1990-х годов в Европе как новый инструмент участия государства в рыночной экономике и альтернатива приватизации.
В рамках зарубежных исследований ГЧП можно выделить несколько концептуальных подходов [2]. Они различаются пониманием роли и места ГЧП в современной рыночной экономике:
ГЧП в широком смысле слова, когда под государственно-частным партнерством понимаются любые формы сотрудничества бизнеса и государства, включая благотворительность, корпоративную социальную ответственность и т. д.
ГЧП как организационная структура и инструмент «нового государственного управления» (Y. Van Ham and H. Koppen-jan 2001, J. Broadbent and R. Leaughlin 2003). В рамках этого подхода ГЧП предстает как инструмент государственного регулирования и альтернатива приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. В этих исследованиях основной акцент делается на поиск эффективных организационных схем и способов финансирования проектов, использующих механизмы ГЧП.
ГЧП как «игра слов» (E. S. Savas 2000, M. Gibelman and H. Delmone, 1983). Этот подход близок предыдущему, однако авторы подчеркивают не положительные, а отрицательные стороны и риски ГЧП. Они полагают, что ГЧП это просто завуалированная форма приватизации объектов публичного сектора со всеми ее недостатками и проблемами.
ГЧП как инструмент национального, международного, регионального, городского и муниципального экономического и социального развития, и преодоления экономического кризиса (World Bank 1999, S. Agere 2000).
В ЕС в последние годы вышло достаточно много документов, которые затрагивают вопросы ГЧП [11]. В Зеленой книге «Государственно-частное партнерство и законодательство сообщества по государственным контрактам и концессиям», опубликованной в 2004 г., говорится: «Государственно-частное партнерство – формы кооперации между общественными властями и бизнесом, которые служат цели обеспечения финансирования, строительства, модернизации, управления, эксплуатации инфраструктуры или оказания услуг» [3].
В российской литературе последних лет приводятся различные трактовки ГЧП, например: «Государственно-частное партнерство – это правовой механизм согласования интересов и обеспечения равноправия государства и бизнеса в рамках реализации экономических проектов, направленных на достижение целей государственного управления» [6].
В России первые модели ГЧП появились в начале 2000-х годов. Поэтому работ, посвященных анализу ГЧП не много. В первую очередь можно назвать исследования В. Г. Варнавского, А. В. Клименко, Дерябиной, Н. Д. Холодной, А. Е. Чириковой, Н. Ю. Лапиной, Л. С. Шиловой, С. В. Шишкина, М. Я. Миркина и др. В работах российских ученых, трактовка термина «ГЧП» дается следующим образом: «Государственно-частное партнерство представляет собой юридически закрепленную форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями, в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре видов экономической деятельности» [11].
Развитие ГЧП определяется несколькими основными факторами, влияющими на расширение масштабов и форм взаимодействия государства и бизнеса [12].
Во-первых, ГЧП является одним из механизмов смешанной экономики, позволяющим развивать отношения бизнеса и государства.
Во-вторых, ГЧП позволяет вовлекать ресурсы частного сектора в процессы воспроизводства в отраслях и сферах, находящихся в собственности государства и местных органов власти, а также использовать частную предпринимательскую инициативу для повышения эффективности расходования бюджетных средств.
В-третьих, объединение усилий и ресурсов бизнеса и государства в рамках конкретных проектов формирует их дополнительные конкурентные преимущества. Бизнес по сравнению с государственными институтами обладает большей мобильностью, быстротой принятия решений, способностью к нововведениям, стремлением к поиску технических и технологических улучшений для обеспечения конкурентоспособности. Правительство же, в свою очередь, может обеспечить более успешную реализацию проектов ГЧП путем создания стабильной нормативной правовой базы, проведения организационных мероприятий, в том числе по взаимодействию с гражданским обществом, а также использования финансово-экономических рычагов: субсидий, гарантий, стимулирующего налогообложения и других видов поддержки.
Министерство экономического развития РФ дает следующую трактовку «Государственно-частного партнерства» – юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В соответствии с письмом Минобрнауки России «О применении механизмов частно-государственного партнерства в сфере образования» (от 08.10.2012 № 08-444) под «государственно-частным партнерством понимается форма сотрудничества между органами государственной власти и бизнесом, основной целью которой является обеспечить финансирование, сооружение, реконструкцию, управление и содержание объекта инфраструктуры или предоставление услуги».
Институтом экономики РАН в аналитическом докладе «Частно-государственное партнерство: состояние и перспективы развития в России» дается следующее определение «государственно-частное партнерство – институциональный и организационный альянс государственной власти и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности – от развития стратегически важных отраслей экономики до предоставления общественных услуг в масштабах всех страны или отдельных территорий».
Если рассматривать многолетний опыт ГЧП накопленный в мировой практике, то можно отметить, что оно дается с позиции нескольких подходов: идеи общей создаваемой стоимости, идеи договора и разделения рисков, идея совместного финансирования и управления, акцент на «пустой нише», которую должно заполнить ГЧП, реформа управления, инструмент решения проблем, моральное обновление, предложение риска, изменения общественных услуг, разделение прав. В. Н. Мочальников выделяет на основании данных подходов общий термин ГЧП в зарубежной практике – отношения между частным сектором и государственными органами с целью привлечения частных ресурсов и/или знаний для создания общественных благ [44].
В России выделяют два подхода к трактовке ГЧП: экономический и управленческий (табл. 1.1).
Подходы к трактовке ГЧП в России
ГЧП рассматривается как альтернатива приватизации, т. е. процессу преобразования собственности посредством передачи государственной (муниципальной) собственности в частные руки.
ГЧП выступает инструментом государственной политики, не является институтом приватизации, ни институтом национализации, а представляет собой новую форму исполнения обязательств государства перед обществом, т. е. бесперебойного предоставления населению публичных благ.
Кроме того, термин «государственно-частное партнерство» можно рассматривать в двух аспектах: в широком смысле и узком. В широком понимании это различные формы взаимодействия государства и бизнеса в достижении общих целей социально-экономического развития. В узком – институционально-организационный альянс государственных проектов в различных сферах деятельности: от развития инфраструктуры до обеспечения общественных услуг.
Множественность толкований ГЧП в отечественной экономической теории и практике В. Г. Варнавский объясняет такими обстоятельствами, как:
1) размытость предмета, неопределённость границ и ограниченность нормативной базы, определяющей такой сложный феномен современной экономики, как ГЧП;
2) ГЧП выступает в настоящее время как относительно новое явление.
Исходя из этого В. Г. Варнавский дает свое определение государственно-частного партнерства: ГЧП – представляет собой юридически закрепленную на определённый срок, предполагающую софинансирование и разделение рисков форму взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями» [12].
Такое определение термина ГЧП следует считать обобщающим и наиболее часто используемым в нормативно-правовых документах субъектов Российской Федерации. Таким образом, определение, принципы, виды и механизмы ГЧП применяемые в РФ, можно представить в виде рис. 1.1.
Рис. 1.1. Определение, виды и механизмы ГЧП применяемые в Российской Федерации
Для отображения наиболее полной картины сущности ГЧП, обозначим его объект и предмет ГЧП. Объектом ГЧП является имущество, входящее в состав транспортной, инженерной и социальной инфраструктуры (либо в целом некоторая часть публичного сектора) [5]. Также объектом ГЧП могут быть любые функции публичного сектора (также называемые публичные услуги, общественные услуги, государственные услуги), выполнение которых закрепляется
за частной стороной.
Наиболее часто ГЧП реализуется в следующих отраслях инфраструктурного комплекса:
а) транспортная инфраструктура: автомобильные дороги, железные дороги, трубопровод, морские и речные порты и суда, аэродромы, производственная и инженерная инфраструктура аэропортов, метрополитен и другой транспорт общего пользования;
б) социальная инфраструктура: здравоохранение, санаторно-курортное лечение, образование, культура, социальное обслуживание, спорт;
в) энергетическая инфраструктура: производство, передача и распределение электрической и тепловой энергии, тепло-, газо- и энергоснабжение, наружное освещение и иные объекты;
г) коммунальная инфраструктура: водоснабжение и водоотведение, утилизация (захоронение) бытовых отходов, благоустройство территорий, социально-бытовые объекты.
Предмет ГЧП – это отношения в процессе взаимодействия публичного и частного сектора по поводу строительства (реконструкции, модернизации), эксплуатации и управления объектами инфраструктуры. Данные отношения обладают следующими ключевыми свойствами:
1) ГЧП объединяет два рода деятельности:
– инвестиции в объекты инфраструктуры;
– оказание услуг с помощью данных объектов либо их эксплуатация;
2) В общем случае в проекте ГЧП выделяются два этапа:
– «затратный этап», в течение которого частная и публичная стороны инвестируют денежные средства в объекты инфраструктуры (и иные объекты, связанные с функциями публичного сектора);
– «доходный этап», в течение которого происходит оказание услуг с помощью данных объектов и возврат инвестиций.
Наличие «доходного этапа» является ключевым отличием проектов ГЧП от государственного заказа. При этом источником дохода по проекту ГЧП может быть как выручка от оказания услуг частным лицам, так и платежи из бюджета.
3) ГЧП имеет долгосрочный характер и договорное оформление.
Долгосрочный характер реализации проектов ГЧП следует из необходимости возврата денежных средств, вложенных частной стороной (в отличие от государственного заказа). Средний срок реализации проектов ГЧП составляет более 10 лет: при этом самым длительным является именно «доходный этап», тогда как «затратный» в целом сравним по срокам с государственным заказом.
В связи с длительным характером и необходимостью формализации всех условий сложность договорных отношений для проектов ГЧП существенно выше, чем для государственного заказа. Это в свою очередь приводит к более высокой стоимости предпроектных и подготовительных работ по проектам ГЧП.
4) ГЧП предполагает разделение проектных рисков между сторонам. Под «рисками» здесь понимаются вероятные изменения показателей проекта, прежде всего связанные с доходами и расходами [14].
Разделение рисков является обязательным условием отношений ГЧП. При этом наибольшую сложность представляет поиск оптимального распределения рисков в зависимости от специфики проекта ГЧП (отрасль, тип соглашения, условия финансирования и иное). Общее правило таково – каждый риск по проекту несет та сторона, которая способна наилучшим образом им управлять (рис. 1.2).
Рис. 1.2. Специфические особенности государственно-частного партнерства
Формы партнерства государства и частного сектора различаются по видам предоставляемых услуг и производимых товаров, по используемым методам и правовому режиму. Тем не менее, они подчинены ряду общих принципов, нацеливающих на удовлетворение общественных интересов. Эти ГЧП как система хозяйствования принципиально отличаются от деятельности частных коммерческих организаций, ориентированных исключительно на получение прибыли. Остановимся на основных принципах ГЧП, представ-
ленных на рис. 1.3.
Рис. 1.3. Принципы государственно-частного партнерства
Сложность в реализации этого правила заключается в том, что с одной стороны, частный инвестор стремится увеличить доход и поэтому склонен недооценивать риски проекта ГЧП (прямая зависимость «риск-доход»); с другой стороны, публичный орган стремится снизить ответственность и поэтому склонен завышать риски, передаваемые частному сектору (обратная зависимость «риск-доход/ответственность»). Необходимость поиска оптимального распределения рисков также повышает значимость предпроектной стадии ГЧП по сравнению с государственным заказом.
Целью использования инструментария ГЧП является обеспечение динамичного социально-экономического развития региона при условии повышения эффективности использования бюджетных средств и увеличения качества и объема услуг государственного сектора за счет инвестиций, привлекаемых из внебюджетных источников.
Цель ГЧП включает в себя три взаимосвязанных элемента:
1) ускорение темпов социально-экономического развития региона за счет дополнительных инвестиций в объекты инфраструктуры, привлекаемых из внебюджетных источников, а также за счет повышения качества услуг публичного сектора;
2) экономия бюджетных средств в краткосрочном периоде за счет распределения финансирования на более длительный период;
3) повышение эффективности использования бюджетных средств за счет привлечения частного сектора.
С точки зрения государственного регулирования экономики ГЧП направлено на привлечение организаций частного сектора к реализации ресурсо- и капиталоемких инфраструктурных проектов, а также на обеспечение развития производственной деятельности в широком спектре отраслей экономики и, в конечном счете, повышение уровня жизни населения.
По мнению М.В. Ткаченко (исполнительный директор Центра развития ГЧП) ГЧП – это не механизм государственной поддержки (льготы, ОЭЗы, бизнес-парки и пр.), а способ реализации совместного с государством бизнес-проекта, и при определённых условиях и рыночной конъектуре государственное плечо может быть единственным вариантом решения бизнес-задачи [53].
Проект ГЧП можно отнести к ГЧП, если он удовлетворяет следующими признакам:
– направлен на создание/реконструкцию объекта общественной инфраструктуры (транспортная сфера, социальная сфера, коммунальная сфера, энергетика);
– частный партнер не только проектирует и/или создает объект, но и в обязательном порядке осуществляет его эксплуатацию и/или техническое обслуживание;
– частный партнер полностью или частично за счет собственных и привлеченных средств финансирует создание объекта общественной инфраструктуры;
– возврат инвестиций частного партнера осуществляется за счет оказания услуг с использованием объекта и/или технического обслуживания объекта, которое оплачивается потребителями (населением) и/или за счет платежей из бюджета;
– проект должен носить долгосрочный характер.
Государственно-частное партнерство включает множество форм, которые имеют различные наименования и используются в широком спектре инфраструктурных отраслей и инвестиционных сделок.
Недостаточное развитие инфраструктуры сдерживает экономический рост как на региональном уровне, так и в стране в целом – это выражается в инфраструктурных ограничениях, обуславливающих несоответствие материально-сырьевой базы производства и потенциального спроса на продукцию предприятий в регионе.
Министерство экономического развития РФ была сформулирована следующая классификация организационно-правовых форм государственно-частного партнерства, в которых возможна реализация инфраструктурных проектов с применением механизмов ГЧП:
– концессионные соглашения – в соответствии с Федеральным Законом от 21.07.2005 № 115 – ФЗ «О концессионных соглашениях»;
– соглашения о государственно-частном партнерстве – в соответствии с законами субъектов России об участии в государственно-частном партнерстве;
– договоры аренды с инвестиционными обязательствами и/или льготными условиями – реализации проектов на основе долгосрочных договоров аренды имущества, в которых капитальные вложения осуществляются за счет средств частного инвестора;
– контракты жизненного цикла – в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг», постановлением Правительства РФ № 1087 «О случаях заключения КЖЦ»;
– договоры (соглашения), обладающие признаками ГЧП, при условии, что на стороне публичного партнёра выступают государственные предприятия, компании или организации, в уставном капитале которых доля участия РФ, субъекта РФ, МО в совокупности составляет более 50 %, т. е. договоры заключенные в рамках Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках отдельными видами юридических лиц» [44].
Выделенные формы ГЧП имеют отличительные характеристики, на которые представители органов государственной власти должны опираться при структурировании отношений в рамках конкретного проекта.
Основные различия между рассмотренными формами ГЧП могут быть систематизированы и представлены в табл. 1.2.
Разнообразие форм государственно-частного партнерства позволяет достаточно широко использовать возможности частного капитала в решении государством многих проблем, связанных с публичным интересом. В отраслях производственной, транспортной и социальной инфраструктуры применяются все варианты концессионных соглашений, совместные предприятия с участием государственного и частного капитала, а также проекты, основанные на договорах гражданского и публичного права.
Классификация основных форм государственно-частного партнерства [14]
Предмет контракта
между государством и бизнесом
Форма собственности на имеющееся/создаваемое имущество
Государственные контракты с инвестиционными обязательствами частного сектора
Софинансирование + строительство + эксплуатация
Эксплуатация + техническое перевооружение или модернизация
Участие в капитале
Софинансирование акционерного капитала + строительство + эксплуатация
Софинансирование + проектирование + строительство (расширение, реконструкция, техническое перевооружение, модернизация) + эксплуатация
Соглашение о разделе продукции
Контракты, сочетающие в себе различные виды работ и отношений собственности
Софинансирование
Софинансирование + строительство
Софинансирование + строительство + эксплуатация
После принятия в 2015 г. ФЗ-224 с 1 января 2016 г. можно будет использовать и другие формы ГЧП, общепринятые в мировой практике (BOT, DBOT, BOO, BOOT, BBO, Оperation And Maintenance, LABV) [9].
На сегодняшний день проведено много исследований по изучению опыта практической реализации тех или иных моделей государственно-частного партнерства в различных странах. Также достаточно подробно описаны формы и механизмы реализации ГЧП с учетом интересов потенциальных участников такого партнерства и применения данного опыта в России. Однако в нашей стране широкая дискуссия по теме ГЧП пока не находит значимого практического воплощения, поскольку примеров успешной реализации проектов ГЧП явно недостаточно. Все это обуславливает необходимость углубленного изучения сущности государственно-частного партнерства, ее форм, методов и инструментов реализации на примере
зарубежных стран.