Земельный кодекс 83 ч 2 что понимается под землями населенных пунктов
Статья 83 Земельного кодекса. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов
1. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
2. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Комментарии к ст. 83 ЗК РФ
Подр. см., напр.: Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2004 году. М., 2005.
Увеличение численности и плотности населения, размещение на ограниченной территории объектов промышленной, жилой, общественно-деловой и иной застройки, увеличение количества транспорта (главным образом, автомобильного) не могут не вызывать конфликта различных по своей природе интересов (экономических, экологических, социальных, эстетических), что предполагает необходимость их гармоничного сочетания, следовательно, требует установления особых правил организации использования земельных ресурсов. В этом контексте нормы земельного законодательства, посвященные использованию и охране земель населенных пунктов, тесно взаимосвязаны с законодательством о градостроительной деятельности. По этой причине анализ правового режима земель населенных пунктов, основы которого заложены в Земельном кодексе, невозможен без учета норм градостроительного законодательства, конкретизирующих общие положения ЗК РФ, в том числе применительно к вопросам использования земель населенных пунктов.
Статья 83 ЗК РФ содержит определение, позволяющее выделить базовые критерии, в соответствии с которыми объекты земельных отношений (земли и земельные участки) могут быть отнесены к категории земель населенных пунктов. Указанные критерии затрагивают не только существо целевого назначения земель данной категории, но и его формально-юридическую составляющую, характеризуя тем самым как основные параметры правового режима земель населенных пунктов, так и порядок его установления.
Таким образом, решающее значение для отнесения земель и земельных участков к землям населенных пунктов приобретает формальный порядок установления соответствующего целевого назначения. Следует отметить, что п. 1 ст. 83 ЗК РФ (в ред., действовавшей до 1 января 2007 г.), наряду с целевым назначением, прямо предусматривал необходимость отграничения земель и земельных участков от земель иных категорий границами (чертой) населенных пунктов.
Выделение земель населенных пунктов в самостоятельную категорию традиционно для отечественного земельного права. Однако в отличие от ранее действовавшего законодательства ЗК РФ не дифференцирует правовой режим земель рассматриваемой категории для городов, поселков городского типа, сельских населенных пунктов. В настоящее время федеральное законодательство не содержит и четкой классификации населенных пунктов, хотя ЗК РФ различает городские и сельские населенные пункты, устанавливает специальные правила в отношении пригородных зон городов (см. комментарий к ст. 86).
Раздел IV Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 22. Ст. 768; раздел III Земельного кодекса РСФСР от 1 июля 1970 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1970. N 28. Ст. 581; раздел I части второй Земельного кодекса РСФСР от 30 октября 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. N 68. Ст. 901.
Отсутствие четкой классификации населенных пунктов порождает вполне конкретные проблемы при определении параметров использования их земель. Так, исходя из ст. ст. 2, 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к сельским населенным пунктам, наряду с селами, станицами, деревнями, хуторами, кишлаками, аулами и пр., относятся поселки. Согласно другому положению ст. 2 названного Федерального закона, поселки могут составлять основу городских поселений. В последнем случае поселки, очевидно, не должны рассматриваться в качестве сельских населенных пунктов. В то же время критерии отнесения населенных пунктов одного типа к городским или сельским не определены.
СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069. Утратил силу с 1 июля 2006 г.
СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5498.
М.: Госстрой России, ГУП ЦПП, 1994.
СЗ РФ. 2005. N 1. Ч. I. Ст. 17.
Разрешить данное противоречие возможно только посредством толкования положений различных нормативных актов земельного и градостроительного законодательства, законодательства о местном самоуправлении, что само по себе нельзя признать удовлетворительным с позиции ясности и недвусмысленности нормативной базы.
Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ термин «поселение» в значении муниципального образования употребляется в целях указанного Федерального закона, а именно при определении общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления. Следовательно, положения ранее принятых правовых актов, рассматривающих поселение в качестве населенного пункта, распространяются исключительно на населенные пункты, независимо от статуса муниципального образования, в границах которого они находятся.
Возвращаясь к критериям отнесения земель и (или) земельных участков к категории земель населенных пунктов, необходимо обратить внимание на следующее. Если, как уже отмечалось, в прежней редакции п. 1 ст. 83 ЗК РФ отнесение земель и земельных участков к землям данной категории было возможно при наличии определенного целевого назначения и нахождении в границах (черте) населенного пункта, действующая редакция ст. 83 единства подобных критериев не предусматривает.
Статья 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
До утверждения генеральных планов городских округов, генеральных планов поселений, схем территориального планирования муниципальных районов, но не позднее 1 января 2010 г. включение земельных участков в границы населенных пунктов (исключение их из границ населенных пунктов) осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации. При этом принимается решение о включении земельного участка в границы населенного пункта (либо об исключении из границ населенного пункта), но не об установлении или изменении этих границ (ч. 18 ст. 4.1 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).
2. Пункт 2 ст. 83 посвящен основной функции границ населенных пунктов и требованиям к их установлению. Строго говоря, данные требования следовало бы включить в другую статью Кодекса (ст. 84), регламентирующую порядок установления и изменения таких границ. Однако их сохранение в ст. 83 свидетельствует об определяющем значении границ населенных пунктов для отнесения земель и земельных участков к землям рассматриваемой категории. Согласно п. 2 ст. 83 ЗК РФ границы населенных пунктов отделяют земли указанной категории от земель и земельных участков иных категорий. В прежней редакции Кодекса границы населенных пунктов обозначались термином «черта поселения».
В этой связи в п. 2 комментируемой статьи закреплено правило о недопустимости пересечения границами населенных пунктов границ муниципальных образований. Иными словами, населенный пункт не может находиться в составе нескольких муниципальных образований одного уровня (например, нескольких поселений или муниципальных районов).
Так, признавая недействительными положения закона субъекта Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований, Верховный Суд РФ указал, что в силу п. п. 12, 13 и 16 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения и должна полностью входить в границы муниципального района. Если территория поселения включает лишь часть территории населенного пункта, положения закона субъекта Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований подобным образом, противоречат федеральному законодательству и нарушают права жителей поселения на местное самоуправление. Довод о том, что при картографическом описании границ территории сельского поселения произошла техническая ошибка, которая в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства может быть устранена в срок до 1 января 2007 г., признан необоснованным. Исправление допущенной при установлении границ муниципальных образований ошибки не должно зависеть от чьего-либо усмотрения и должно быть произведено именно в силу признания нормы, установившей такие границы, противоречащей федеральному закону, недействующей и не подлежащей в связи с этим применению.
Другим требованием к границам населенных пунктов является невозможность пересечения ими границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В основе данного требования находится принцип принадлежности земельного участка только к одной категории, что вытекает из подп. 8 п. 1 ст. 1, п. 2 ст. 7 ЗК РФ.
Согласно п. 1 ст. 8 Земельного кодекса, ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо их исключение из указанных границ является переводом земель (земельных участков) в категорию земель населенных пунктов или соответственно в земли иной категории. В свою очередь, образования земельных участков, отдельные части которых находятся в составе земель разных категорий, ЗК РФ не предусматривается. Этот же вывод следует и из п. 3 ст. 11.9 ЗК РФ, согласно которому границы земельных участков не должны пересекать границы населенных пунктов.
СЗ РФ. 2004. N 52. Ч. I. Ст. 5276.
В отличие от действующего, Земельный кодекс 1991 г. допускал нахождение земельных участков одновременно в составе земель разных категорий. Согласно ст. 64 ЗК РСФСР 1991 г. при осуществлении компактной застройки населенных пунктов в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки земельные участки для ведения личного подсобного хозяйства около дома (квартиры) могли предоставляться в меньшем размере с выделением остальной части участка за пределами жилой зоны населенного пункта. В настоящее время формирование участков подобным образом не представляется возможным.
При буквальном прочтении п. 2 ст. 83 ЗК РФ можно сделать вывод, что сформулированное в нем правило не распространяется на прошедшие государственный кадастровый учет земельные участки, но не предоставленные гражданам или юридическим лицам и не отнесенные к категории земель запаса, а также на земельные участки, находящиеся в частной собственности и приобретенные по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. Однако в этом случае норма п. 2 ст. 83 ЗК РФ, очевидно, должна применяться с учетом п. 3 ст. 11.9 Кодекса и подлежит расширительному толкованию, т.е. распространяется на все земельные участки.
Энциклопедия судебной практики. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов (Ст. 83 ЗК)
Энциклопедия судебной практики
Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов
(Ст. 83 ЗК)
1. Особенности земель населенных пунктов
1.1. Земли населенных пунктов выполняют функцию территориально-пространственного базиса
Как следует из положений ст. 83 ЗК РФ, землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.
В отличие от земель сельскохозяйственного назначения земли населенных пунктов выполняют функцию территориально-пространственного базиса.
1.2. Главным критерием выделения земель населенных пунктов в качестве категории земель является их функциональное, а не целевое использование
В силу толкования статьи 83 Земельного кодекса РФ к землям населенных пунктов относятся земли, функциональным назначением которых является использование их для застройки и иных целей развития города. Главным критерием, на основании которого земли населенных пунктов выделяются в качестве категории земель, является их функциональное, а не целевое использование, поскольку эти земли используются для разнообразных целей.
1.3. Земельный участок в составе земель населенных пунктов может находиться в государственной, муниципальной или частной собственности
Согласно ст. 83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Таким образом, земельный участок в составе земель населенных пунктов может находиться в государственной, муниципальной или частной собственности.
1.4. Понятия «границы населенного пункта» и «границы муниципального образования» не являются тождественными
Земельный кодекс [ст. 83 ЗК РФ] не отождествляет понятия «границы населенного пункта» с понятием «границы муниципального образования», к которому относится в т.ч. и городской округ.
1.5. Территория поселения определяется как территория административно-территориальной единицы (населенного пункта)
Суд правомерно заметил, что земельное законодательство Российской Федерации [ст. 83 ЗК РФ] исходит из понимания территории поселения как территории административно-территориальной единицы (населенного пункта), но не поселения в смысле вида муниципального образования.
1.6. Отнесение земель в границах земель поселений к общей категории не препятствует отнесению таких земель к одной из специальных категорий
В соответствии с определением Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 22.01.2007 N 15355/06 по смыслу статей 7, 8 Земельного кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с положениями Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» с учетом изменений, внесенных статьями 25 и 33 Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», отнесение в черте поселения (населенного пункта) земель или земельного участка к общей категории (земли поселений (населенных пунктов) не является препятствием для отнесения таких земель или земельных участков в установленном порядке к одной из специальных категорий, указанных в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации.
1.7. Отсутствие сведений о принадлежности земельных участков к определенной категории земель в кадастровых паспортах не нарушает прав собственников земельных участков
Суд первой инстанции обоснованно постановил, что на данный момент отсутствие сведений о принадлежности земельных участков к определенной категории земель в кадастровых паспортах не нарушает прав собственников земельных участков, поскольку категория земель [земель населенных пунктов] утверждена в нормативно-правовых актах [ст. 83 ЗК РФ].
1.8. Исходя из смысла ст. 83 ЗК РФ земли населенных пунктов должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением
Из положений пункта 2 статьи 7 и пункта 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации следует, что земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общий принцип и порядок проведения которого устанавливается федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.
Согласно Правилам землепользования и застройки в городе Ч. решения по землепользованию и застройке должны приниматься в соответствии с Генеральным планом развития города, утвержденным решением городского Собрания депутатов.
Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Чувашской Республики от 04.04.2007 по делу N А79-2444/06 установлено, что спорный земельный участок находится в зоне Р-2 (парков, садов, скверов), размещение автозаправочной станции как разрешенного вида использования в данной зоне не предусмотрено. Кроме того, согласно Генеральному плану развития города Чебоксары спорный земельный участок зарезервирован под строительство радиальной магистральной улицы. Данные обстоятельства имеют преюдициальное значение при рассмотрении настоящего дела.
1.9. Отнесение земельного участка к землям населенных пунктов не свидетельствует о возможности его сплошной застройки
Буквальное толкование указанной правовой нормы [ст. 83 ЗК РФ] позволяет сделать вывод о том, что отнесение земельного участка к землям населенных пунктов не свидетельствует о возможности его сплошной застройки, поскольку такие земли предназначены еще и для развития населенных пунктов, не предполагающего осуществления строительства.
Поскольку земельные участки, принадлежащие на праве собственности, относятся к землям населенных пунктов, находятся на территории зоны застройки индивидуальными жилыми домами, их целевое использование в силу ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации предполагает осуществление на них индивидуального жилищного строительства.
1.11. Субъект РФ не вправе устанавливать функциональные зоны населённых пунктов, входящих в состав муниципальных образований
Исходя из требований, предусмотренных ст. 83-85 ЗК РФ, ст. 7, 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, п. 20 ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 131-ФЗ, субъект Российской Федерации не вправе устанавливать функциональные зоны населённых пунктов, входящих в состав муниципальных образований.
1.12. Если земли относятся к землям населенных пунктов, то правом на распоряжение ими обладают органы местного самоуправления
Согласно пункту 2 статьи 83 Земельного кодекса, если земли расположены в границах городских, сельских поселений и относятся к землям населенных пунктов, то правом на распоряжение ими обладают органы местного самоуправления.
2. Состав земель населенных пунктов
2.1. В ст. 83 ЗК РФ под «иными категориями» земель понимаются земли любых категорий
В соответствии с пунктом 2 статьи 83 Земельного кодекса Российской Федерации границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. При этом под «иными категориями» понимаются земли любых категорий, указанных в пункте 1 статьи 7 Кодекса (в том числе, земли сельскохозяйственного назначения).
2.2. Земли в границах населенных пунктов являются землями населенных пунктов
Исходя из положений статьи 83, пункта 1 статьи 87 Земельного кодекса РФ, суд первой инстанции посчитал, что земли, расположенные в границах населённых пунктов (и соответствующих муниципальных образований), не могут быть отнесены к землям обороны и иного специального назначения, а также к землям иных категорий.
2.3. Земельные участки, расположенные за границей населенного пункта, имеют категорию, отличную от земель населенных пунктов
В соответствии с частью 2 статьи 83 Земельного Кодекса РФ границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Таким образом, земельные участки, расположенные за границей населенного пункта имеют категорию, отличную от земель населенных пунктов.
2.4. Если в границы населенного пункта, утвержденные генеральным планом, включены земельные участки иных категорий земель, то данные земельные участки относятся к категории земель населенных пунктов
В соответствии с п. 2 ст. 83 Земельного кодекса РФ, если в границы населенного пункта, утвержденные генеральным планом, включены земельные участки иных категорий земель, то данные земельные участки относятся к категории земель населенных пунктов.
2.5. Указание в кадастровом плане категории земельного участка как земли поселений не исключает нахождения в границах поселений земельных участков с особым правовым статусом
Указание в кадастровом плане категории земельного участка как земли поселений не исключает нахождения в границах поселений земельных участков с особым правовым статусом.
2.6. Статья 83 ЗК РФ не исключает наличие в пределах границ населённых пунктов особо охраняемых территорий
Статья 83 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующая вопросы, касающиеся понятия земель населённых пунктов и понятия их границ, не исключает наличие в пределах границ населённых пунктов особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное значение.
2.7. Земельные участки особо охраняемых природных территорий и обороны не могут находиться внутри земель населенных пунктов
Земельный участок относится к категории земель населенных пунктов, в связи с чем земельные участки особо охраняемых природных территорий и обороны не могут находиться внутри земель населенных пунктов (статья 83 Земельного кодекса Российской Федерации).
2.8. Статья 83 ЗК РФ не предполагает включение садового земельного участка в границы населенного пункта
Судом правильно указано, что требование включить принадлежащий истице садовый земельный участок, находящийся в границах садоводческого объединения, в границы населенного пункта, противоречит ст. 83 ЗК РФ, которым установлен запрет на пересечение границ населенных пунктов с границами земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам, и не соответствует Федеральному закону РФ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», а также целям территориального планирования, в соответствии с которым земли, занимаемые с\т, отданы под садоводство и огородничество.
2.9. Леса в границах населенных пунктов не относятся к землям лесного фонда
Как следует из положений статей 8, 83, 84 Земельного кодекса, земли населенных пунктов не подлежат включению в земли лесного фонда, что в силу закона может потребовать образования на землях лесничества нескольких земельных участков.
Установлено, что лесные участки расположены в границах муниципального образования (городские леса), то есть на землях иных категорий, что позволяет в соответствии со статьей 83 Земельного кодекса Российской Федерации отнести их к землям населенных пунктов.
В силу вышеуказанных норм ЛК РФ, ЗК РФ спорный земельный как расположенный на землях населенных пунктов, не входит в состав земель лесного фонда.
Актуальная версия заинтересовавшего Вас документа доступна только в коммерческой версии системы ГАРАНТ. Вы можете подать заявку на получение полного доступа к системе бесплатно на 3 дня.
Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.
В «Энциклопедии судебной практики. Земельный кодекс РФ» собраны и систематизированы правовые позиции судов по вопросам применения статей Земельного кодекса РФ.
Каждый материал содержит краткую характеристику позиции суда, наиболее значимые фрагменты судебных актов, а также гиперссылки для перехода к полным текстам.
Материал приводится по состоянию на сентябрь 2019 г.
См. информацию об обновлениях Энциклопедии судебной практики
При подготовке «Энциклопедии судебной практики. Земельный кодекс РФ» использованы авторские материалы, предоставленные Н. Абакумовой, Ю. Безверховой, М. Беликовой, А. Вавиловым, А. Горбуновым, Ю. Гусаковой, Р. Давлетовым, Н. Даниловой, Е. Ефимовой, Н. Иночкиной, А. Исаковой, О. Коротиной, Е. Костиковой, С. Кошелевым, Ю. Красновой, М. Крымкиной, Д. Крымкиным, А. Куликовой, А. Кусмарцевой, Е. Кустовой, О. Лаушкиной, А. Мигелем, А. Назаровой, М. Орловой, А. Пелишенко, О. Слюсаревой, Я. Солостовской, Е. Филипповой, Е. Хохловой, А. Чернышевой, Т. Эльгиной.
Статья 83. Понятие земель населенных пунктов и понятие границ населенных пунктов
1. Землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.
2. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.
Комментарий к Ст. 83 ЗК РФ
1. Земли населенных пунктов — одна из семи категорий земель, предусмотренных ст. 7 Земельного кодекса РФ. Несмотря на то что данная категория занимает наименьшую по сравнению с иными категориями земель площадь, она является самой густонаселенной — на ней проживает подавляющее большинство населения России. Особенностью данного вида земель является то, что он представляет собой ценность прежде всего в качестве территориального пространства, земельной основы, которая может быть использована для создания на ней различных по назначению объектов недвижимости и иных необходимых для комфортного проживания населения объектов селитебной, транспортной, инженерной и других видов инфраструктуры. Именно на этих землях наиболее активны инвестиционно-строительные процессы, осуществление различных форм градостроительной деятельности, в связи с чем важнейшее значение в регулировании вопросов использования и охраны данных земель имеет также и градостроительное законодательство.
Исторически появление в законодательстве России категории земель населенных пунктов связано с принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. и Земельного кодекса РСФСР 1970 г. В предшествовавшем данным актам Земельном кодексе РСФСР 1922 г. подобное современному разделение земель на категории по целевому назначению отсутствовало, а наиболее близкими к землям населенных пунктов являлись городские земли — они отделялись от иных земель городской чертой, внутри которой земельные распорядки определялись особыми узаконениями (ст. 147 названного Кодекса). Все иные земли, расположенные за пределами городской черты, признавались ст. 148 этого Кодекса входящими в территории волостей и состояли в общем ведении земельных органов.
Земельный кодекс РСФСР 1970 г., разделив земли России на шесть категорий, предусмотрел в их числе земли населенных пунктов (городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов) и, по сути, разделил их на два подвида: земли городов и земли сельских населенных пунктов (разд. III, гл. XIX — XXI названного Кодекса). Земельный кодекс РСФСР 1991 г., подразделяя земли России уже на семь категорий, сохранил данную категорию земель, именуя ее «земли населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов)» (разд. IV, гл. XIII — XIV ЗК РСФСР).
С принятием в 2001 г. нового ЗК наименование данной категории земель изменилось — она впервые стала именоваться «земли поселений», и именно это название стало привычным в последние годы. Однако с 1 января 2007 г. оно было изменено — теперь данная категория снова именуется «земли населенных пунктов», что нашло отражение в ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс.
Что повлекло необходимость в изменении наименования категории земель и внесении соответствующих изменений в ряд законодательных актов в условиях, когда десятки тысяч субъектов прав на землю оформили свои права на земельные участки с целевым назначением «земли поселений»? Дело в том, что на момент принятия ЗК градостроительное законодательство и законодательство о местном самоуправлении называли населенные пункты Российской Федерации поселениями. Так, статья 5 Градостроительного кодекса РФ 1998 г. относила все виды населенных пунктов либо к городским (города и поселки), либо к сельским поселениям (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные), подразделяя их в зависимости от численности на десять групп (сверхкрупные города, крупнейшие города и т.д.). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяя понятие муниципального образования, относил к нему городские, сельские поселения, несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселений, иные населенные территории. Термин «населенные пункты» использовался в указанных законах скорее лишь во вспомогательных целях. В связи с этим при принятии ЗК оснований выделять категорию земель населенных пунктов не усматривалось.
С принятием в 2003 г. нового ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понятийный аппарат, посвященный определению населенных мест, изменился. Данный Закон сохранил понятие поселения и разделение его на городские и сельские поселения. Однако при этом под городскими поселениями понимается город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления; сельские же поселения Закон определил как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 2). Таким образом, теперь в состав поселения могут входить одновременно несколько населенных пунктов.
Кроме того, значимыми новеллами стали положения Закона о том, что территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения (п. 3 ч. 1 ст. 11); в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения (п. 4 ч. 1 ст. 11). Это вступало в явное противоречие с положениями ЗК о землях поселений, свидетельствовавших о том, что в пределах территорий поселений иные категории земель находиться не могут.
По нашему мнению, именно эти обстоятельства послужили в дальнейшем основой внесения изменений в земельное и градостроительное законодательство в целях приведения положений данных отраслей в соответствие с новыми реалиями муниципального устройства России. Иными словами, те земли, которые согласно ЗК сначала именовались землями поселений (т.е. земли, отделенные от иных категорий земель чертой поселения), теперь, исходя из нового муниципального законодательства, соответствуют землям населенных пунктов.
В целях сохранения преемственности прав на землю при изменении наименования категории земель, в ФЗ о введении в действие ЗК включено вступившее в силу с 1 января 2007 г. положение о том, что не требуется замена или внесение изменений в ранее выданные документы, содержащие наименование категории «земли поселений» (п. 16 ст. 3 указанного Закона). Речь идет о свидетельствах о государственной регистрации права, выписках из государственного земельного кадастра, договорах аренды, купли-продажи земельных участков, любых иных документах, выданных до 1 января 2007 г.
Изменения, внесенные ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс, коснулись не только смены наименования категории земель, но также и самого их понятия. Теперь землями населенных пунктов признаются «земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов», о чем свидетельствует комментируемый пункт. Данное определение представляется недостаточно полным, поскольку указывает лишь на цель использования этих земель, но не позволяет идентифицировать их, т.е. четко разграничить с землями иных категорий. В прежней редакции соответствующее определение продолжалось словами «и отделенные их чертой от земель других категорий», что существенно дополняло его. В новой редакции ст. 83 ЗК подобный идентифицирующий признак все же сохранен, однако оторван от определения и помещен в следующий пункт статьи, что труднообъяснимо с точки зрения законодательной техники.
2. Данный пункт является новым, он введен в действие с 1 января 2007 г. на основании ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс. И здесь прежде всего следует обратить внимание на изменение терминологии. Вместо понятия черты городских, сельских поселений, которой была посвящена прежняя редакция ст. 84 ЗК, указанным Законом в Кодекс введено понятие границы городских, сельских населенных пунктов.
Отметим, что понятие «городская черта» имело место уже в Земельном кодексе РСФСР 1922 г. Земельному кодексу РСФСР 1970 г. были известны понятия городской черты и черты сельских населенных пунктов, а ЗК РСФСР 1991 г. — еще и понятие поселковой черты. Термин «граница» использовался разве что для определения указанных понятий. В настоящее время категория «черта поселения» исключена и из Земельного, и из Градостроительного кодексов.
Комментируемый пункт начинается с того идентифицирующего признака, который мы упоминали при рассмотрении п. 1, а именно с указания на то, что границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Это очень важное положение, которое, во-первых, позволяет четко и практически без затруднений отграничивать земли населенных пунктов от других земель и, во-вторых, в силу своей императивности абсолютно исключает возможность нахождения в пределах границ населенных пунктов земель иных шести категорий (равно как и нахождение земель населенных пунктов за пределами утвержденных границ населенных пунктов). Последнее особенно важно для правильного понимания правового режима земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, но используемых для целей, сходных с целями использования земель некоторых иных категорий: например, ведение сельскохозяйственного производства, организация особо охраняемых территорий. Независимо от текущей цели использования на такие земельные участки будет распространяться режим, установленный для земель населенных пунктов, а не земель сельскохозяйственного назначения или земель особо охраняемых территорий и объектов (см. также комментарий к статье 85 ЗК РФ).
Требование комментируемого пункта о том, что границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, перекликается с положением, закрепленным в п. 12 ч. 1 ст. 11 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, о том, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Следуя принципу единства правового режима земельного участка, комментируемый пункт вводит также запрет на пересечение границами населенных пунктов границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. Однако исходя из данной формулировки можно сделать вывод, что если земельный участок сформирован и имеет удостоверенные в установленном порядке границы, но не предоставлен указанным лицам, то фактическое отнесение разных его частей к различным категориям земель (благодаря пересечению данного участка границами населенного пункта) допустимо (не запрещено). По нашему мнению, это весьма существенное упущение законодателя, фактически допускающее действие двух правовых режимов и, соответственно, двух различных целей использования в отношении одного и того же земельного участка. При введении данной редакции Закона следовало опустить слова «предоставленных гражданам или юридическим лицам».